中国非公募基金会内部治理研究报告

   【注:《非公募基金会内部治理研究报告》由公域合力管理咨询(北京)有限责任企业与中国人民大学非营利组织研究所于2010年共同完成。本文为报告摘要。】 
    
自2004年6月1日《基金会管理条例》实施以来,中国的非公募基金会大量涌现,为第三部门带来了新的理念、资源和运作方式。

公益基金会属社会公有。但是,从操作上讲,社会不可能为其选定一个理事会,结果在第一次委托代理中出现所有者缺位。在第二次委托代理中,理事会能否选择一个有效的实行机构也是一个问题。

本项研究关注非公募基金会的内部治理问题,即第二次委托代理问题。作为非公募基金会运作中最核心的环节,内部治理如果遭遇困境而不能得到及时有效的解决,对中国非公募基金会的健康发展将是一个严重的挑战。但是,到目前为止,有关中国非公募基金会内部治理的议题还缺少系统的研究,相关的文献仅有只言片语,没有严谨的实证研究来对现状进行描述和分析。鉴于此,本研究围绕理事会的治理,展开中国非公募基金会内部治理研究。

本研究报告的核心内容共分六章。包括:第一章问题的提出,第二章研究框架,第三章研究方案,第四章非公募基金会的内部治理现状,第五章主要发现、说明和讨论,第六章对策和建议。

本研究采用典型调查的方法,首先对非公募基金会进行分类,基于“发起主体的(身份)特征”把非公募基金会分成了13类。首先,按照发起者是个人还是实体的差异,把非公募基金会分为“由个人发起成立”、“由实体发起成立”以及“由个人及实体共同发起成立”三大类。
其中,由“个人发起成立”的非公募基金会可分为“由企业家发起成立”、“由非企业家发起成立”以及“由企业家和非企业家共同发起成立”三类。其中“由非企业家发起成立”可进一步细分为“以名人冠名,由名人或其亲友发起成立”、“由具有社会声望的人发起成立”和“由具有政治背景的人发起成立”三类。

“由实体发起成立”的非公募基金会可分为“由企业发起成立”和“由非企业发起成立”两类。其中,“由企业发起成立”可进一步细分为“由国有企业发起成立”、“由民营企业发起成立”以及“由外资企业发起成立”三类;而“由非企业发起成立”又可分为“由社会团体发起成立”和“由事业单位发起成立”两类。其中,“由事业单位发起成立”包括“由医院发起成立”、“由剧团发起成立”以及“由1zplay发起成立”三类。

“由个人及实体共同发起成立”指的是“由企业家和企业共同发起成立”的非公募基金会。

 
为了对非公募基金会内部治理状况进行描述,本研究建立了一套描述框架。研究抛开非公募基金会理事会的章程规定、成员数量、召开次数、决议通过等这些内部治理表面上的“形”的内容,而探究理事会权力的构成、分配、运行等这些内部治理“质”的内容。依据对内部治理概念的界定,本研究围绕“理事会的治理”的六个核心问题展开描述。包括:(1)非公募基金会的成立背景,包括基金会的发起者是谁,注册资金和日常运作经费是怎么来的;(2)理事会的组成状况,包括理事如何产生,理事来自哪里,理事会成员主要为组织提供所需要的哪些资源;(3)理事会与秘书处的分权状况,包括秘书长如何选定,理事会与秘书处的权力如何分配,秘书处与理事会沟通状况如何;(4)理事会的权力分配,包括理事会决策机制是什么,理事会重大决策如何做出,谁的意见起关键作用;(5)监事的职能;以及(6)理事会主要发挥什么样的职能。

根据上述描述框架,本研究对18家非公募基金会的内部治理状况进行了典型调查,大家看到:
1. 理事会成员的产生有四种情况:基金会创办者出任理事;业务主管单位派任理事;基金会创办者邀请他人出任理事;基金会理事向理事会推荐外部理事。
2.理事会的组成分为三种情况:理事全部来自资金引入者,理事部分为资金引入者,理事会成员中没有资金引入者。
3. 秘书长的来源和产生分为内聘和外聘两种情况。前者由发起人自己担任,或者来自资金引入机构;后者由理事会向外招聘秘书长。秘书长的兼职情况较为普遍,而且秘书长大部分由资金引入者来决定。
4. 理事会与秘书处的分权分两种情况:一种是分权清晰,理事会行使决策职能,秘书处行使管理职能;另一种是理事会与秘书处分权不清晰,包括理事会代替秘书处行使职能,理事会既决策,又管理;而在公募基金会比较普遍存在的“秘书处代替理事会行使职能”,秘书处既管理,又决策的类型也存在,但属少数。
5. 理事会的决策机制类型分为垄断型、寡头型、共享型及无权型。
6. 监事(会)职能的发挥包括四种情况:监事虚设,没有发挥职能;发挥了财务监督的职能;保障了理事会职能的发挥;以及同时发挥了财务监督和保障理事会职能的功能。
7. 大部分基金会都是资金引入者的意见在理事会决策中发挥关键作用。
8. 非公募基金会理事会职能分为资金型、决策型、咨询型、声望型、合法型五种。通过对18家案例的理事会职能进行打分,结果发现:所有基金会的理事会在“合法性型”方面都做到了;“资金型”的职能发挥比较充分;而“决策型”、“咨询型”和“声望型”的职能发挥都偏低。大家还看到,一些基金会开始注重理事会的建设,重视理事对机构的贡献,加强了机构品牌的建设。

根据对非公募基金会内部治理状况的分析,以及18个典型案例的总结,本项研究对非公募基金会内部治理模式进行了总结。研究发现,目前中国非公募基金会的内部治理模式主要是资金引入者主导的内部治理模式。即,资金引入者和主导理事会决策者是一致的。换句话说,“钱是谁找来的,谁就说了算”是这些非公募基金会的普遍特点,资金引入者主导着理事会的决策。社会公有与私人(资金引入者)控制是当前非公募基金会治理中存在的最严重、最根本的问题。

对于“中国非公募基金会的内部治理模式主要是资金引入者主导的内部治理模式”这一发现,本项研究分别从非公募基金会自身特征对非公募基金会内部治理的影响和非公募基金会的外部环境对非公募基金会内部治理的影响两大方面对资金引入者主导的内部治理模式进行了说明:
1. 非公募基金会自身特征对非公募基金会内部治理的影响:(1)非公募基金会属于社会公有,但由于操作上不可能由社会为机构选定一个理事会,所以第一次委托-代理中会不可避免地出现严重的所有者缺位问题。这是产生公益组织被私人控制的重要原因。(2)资金是非公募基金会最核心的资源,是非公募基金会必要的生存基础,非公募基金会对资金高度依赖,进而对资金引入者产生高度依赖,这是造成非公募基金会的资金引入者主导内部决策的重要原因。(3)直接注入资金者与非直接注入资金者都能为非公募基金会带来资金。与直接注入资金者相比,非直接注入资金者的社会资本可转化为经济资本,使得非公募基金会对他们同样高度依赖。
2. 非公募基金会的外部环境对非公募基金会内部治理的影响:理事素质不高,缺乏责任心;非公募基金会刚刚起步;法律监督不到位;行业自律差;社会问责缺失;非公募基金会对内部治理不够关注。
根据以上对非公募基金会内部治理的现状的描述、总结和说明,本研究就非公募基金会内部治理的模式展开了讨论,包括以下三个方面:
1.机构品牌与治理模式的关系。当机构品牌没有建立起来时,非公募基金会对资金引入者高度依赖;当机构品牌建立起来后,非公募基金会对资金引入者的依赖度开始下降;当非公募基金会建立机构品牌后,对资金引入者的依赖度相对低时,内部治理模式可能开始出现制度化的治理模式。
2.发展阶段与治理模式的关系。作为非公募基金会有机整体的一部分,非公募基金会的内部治理将随着非公募基金会自身的发展而发展。
3.外部问责与内部治理的关系。随着法律法规的完善,政府监督的加强,以及媒体及公众对非公募基金会的关注和问责,非公募基金会开始考虑机构的形象、透明度,并开始关注内部治理。

内部治理对非公募基金会来说至关重要。有效的内部治理能为非公募基金会规定正确的目标,保障非公募基金会按照正确的方式追求正确的目标,并赢得社会公信力。非公募基金会内部治理需要倡导独立、专业和高效。

围绕本项研究中内部治理的核心问题,大家围绕第四章有关内部治理的研究结果,总结非公募基金会内部治理目前面临的几类问题:(1)资金引入者主导理事来源和产生;(2)理事会与秘书处分权不清晰;(3)理事会决策形式化;(4)监事虚设,没有起到保障理事会职能发挥的作用:(5)理事会功能简单化。

本研究对《基金会管理条例》进行了相关解读,包括:(1)理事会是内部治理的主体,拥有最高决策权;(2)实行民主、集中的决策程序,防止个人或个别人控制;(3)明确理事会与实行层的权力划分;(4)设立内部监督机制,防止滥用职权,保障财物安全与透明,保障理事会职能的发挥;(5)基金会为特定的公益目的而设立,防止利益冲突。《基金会管理条例》规定了非公募基金会内部治理的底线,指明了非公募基金会内部治理规范运作的方向,具有较高的权威性。

最后,对当前非公募基金会内部治理模式及其存在的问题进行深入分析的基础上,本文提出了相应的对策建议,包括:(1)明确基金会作为社会公器的属性;(2)理事来源多元化;(3)细化议事规则;(4)强化监事职责;(5)建设机构品牌;(6)加强行业自律;(7)引入评估机制;(8)开展能力建设;(9)加强外部问责。

链接:http://www.cpaltd.cn/Item.aspx?ItemId=715

网络编辑:lrk

XML 地图 | Sitemap 地图